Por un plan de Ordenamiento Territorial integral y participativo

Entre las dificultades más serias del Plan presentado notamos que no promueve una planificación integral, no cuenta con la participación efectiva de los vecinos y lo que se presenta como un Plan de Ordenamiento territorial es en realidad un plano de usos de suelo. 

En el desarrollo no se evidencian cuestiones relacionadas a lo metropolitano o a la integralidad del plan, tampoco advertimos alguna articulación con otras áreas intramunicipales, interinstitucionales, interjurisdiccionales o con otros actores relevantes del sector productivo o de la sociedad civil.

Por otro lado, no se observa cuál es la innovación de este “plan” si los instrumentos ya existentes como los Convenios urbanísticos, parcelas atípicas, áreas especiales, seguirán vigentes y tampoco se visualiza cuál es la garantía de que efectivamente se respeten los usos de suelo establecidos si el mismo instrumento jurídico que lo aprueba establece el modo de modificarlo.

Desde la Red Ciudadana Nuestra Córdoba entendemos que es fundamental convocar una audiencia pública para debatir públicamente sobre el Plan de Ordenamiento. Sería importante también que se contemplen y desarrollen otros espacios de diálogo y concertación multisectorial que brinden insumos para el trabajo legislativo.

La complejidad de la problemática y la cantidad de dudas que surgen de la lectura del proyecto merecen que al proyecto se le dedique tiempo de debate y maduración. 

A continuación presentamos un primer análisis del proyecto de ordenanza realizado desde el grupo temático de Desarrollo Urbano de la red ciudadana Nuestra Córdoba, con el objetivo de abrir al debate público esta problemática. 

La Ordenanza 

El proyecto de ordenanza  presentado consta de cinco artículos. El primero aprueba “el Plan” que en realidad es “un Plano” y los dos artículos siguientes establecen el modo en el que puede ser modificado (o exceptuado), se agrega el convencional artículo  que establece la validez de esta norma  por sobre toda anterior que se contraponga y el final, es de forma. Todo lo demás es un cúmulo de lugares comunes y  buenas intenciones.

La Promesa del Plan

Ya en las propuestas preelectorales  hablaban los candidatos que hoy gobiernan sobre la necesidad de un “Plan de Ordenamiento Urbano Metropolitano” elaborado con la participación de organizaciones de todos los sectores: académicos, productivos, sociales, políticos, colectivos minoritarios y vecinales. Un plan que debería incluir un plan de movilidad, plan de cloacas, plan de áreas verdes, plan de ahorro energético, plan de manejo de residuos sólidos urbanos, plan de edificación, consideración del cambio climático, etc. y lamentablemente luego en el Plan de Metas de Gobierno esta necesidad se traduce en una meta que como respuesta se nos presenta bastante escasa: 

“Consensuar una propuesta de asignación de usos del suelo en la nueva mancha urbana con diferentes actores relevantes en la materia.” cuyo indicador de medición será un “Plano de usos del suelo consensuado y aprobado”. Es decir, aparentemente, apenas una modificación parcial de la ordenanza 8133 (regula la localización de las actividades económicas que impliquen uso del suelo industrial o uso asimilable al mismo en todo el éjido municipal de la Ciudad), la ordenanza cuya modificación quedó pendiente del Plan de Metas del Gobierno anterior, proyecto que ingresó al Concejo pero no fue aprobado. Y esto es lo que se está presentando ahora bajo un pomposo título. No es un Plan de Ordenamiento, sino un Plano de asignación de usos del suelo. ¿El consenso con los actores relevantes cuándo y cómo se produjo? 

Más recientemente, en el discurso de apertura de Sesiones del Concejo Deliberante el intendente Martin Llaryora lamenta que Córdoba sea un ejemplo “de lo que no hay que hacer en planificación urbana” y resalta el valor de contar con “universidades prestigiosas recursos humanos e intelectuales de primer nivel” que ha sido desaprovechado. Anunció entonces que enviaría al Concejo “para su debate” las directrices  de la asignación de uso de suelo “ para “hacer un desarrollo urbano que sea mejor y que defienda el interés de todos los cordobeses de una vez por todas”. También le oímos decir que la ciudad es de los ciudadanos.

Recordemos que la Carta Orgánica Municipal en su artículo 15 establece que es deber del Municipio promover la planificación integral con el objetivo de  lograr una Ciudad funcionalmente equilibrada, integrada y articulada con su entorno metropolitano, ambientalmente sustentable, socialmente equitativa y con una participación efectiva de sus vecinos. 

No parece que este Plan de Ordenamiento cumpla con este deber, no se evidencian cuestiones relacionadas a lo metropolitano o a la integralidad del plan ni alguna articulación con otras áreas intramunicipales, interinstitucionales, interjurisdiccionales o con otros actores relevantes del sector productivo o de la sociedad civil.

El anterior gobierno tenía en el Plan de Metas  un Objetivo de “orientar el Desarrollo Urbano, la densificación y el incremento de población permanente en áreas urbanas que cuenten con acceso a redes de infraestructura, espacio público y sistemas de movilidad, impulsando la renovación y promoción de áreas urbanas relegadas de la ciudad, sobre la base de los lineamientos propuestos por el Plan Director Córdoba 2020.” Que se tradujo en una Meta de “Actualización integral de las Ordenanzas, adecuándolas a la realidad urbana y territorial, las nuevas demandas socio-económicas y los instrumentos actuales de gestión del suelo” y que se cumplió parcialmente con las ordenanzas 8060 y 8256 y un proyecto para la 8133 que no fue aprobado y cuyas consideraciones fueron incorporadas a este “Plan”.  Lo cierto es que planificación hubo por la década del ochenta, y que las áreas, zonas y patrones estaban bastante claros y perfectamente delimitados, aún con las sucesivas modificaciones, pero una sucesión de “violaciones” con la anuencia de funcionarios en ejercicio de facultades discrecionales que las normas les otorgan, fueron rompiendo esos límites hasta alcanzar esta situación que se define como caótica y anárquica, está “ciudad real”. Excepciones a las normas que fueron más evidentes en las últimas dos gestiones gracias a los Convenios Urbanísticos, pero que no comenzó allí sino mucho antes. 

Gracias a las excepciones hubo barrios cerrados como Urbanizaciones Residenciales Especiales (URE) o conjuntos de viviendas sociales como los Barrios Ciudad, ubicados lejos de la mancha urbana consolidada, sin conectividad, sin servicios, sin equipamiento, también perdimos espacios de Reserva Verde como el Country Costa Verde junto a la ULA o Manantiales/Parque de la vida, allá por La Cañada. Hubo también  localizaciones residenciales junto a industrias y cambios no autorizados de actividad aumentando su peligrosidad como el caso Porta. Agraviando brutalmente la salud, el ambiente, el patrimonio arquitectónico y urbano,  las identidades barriales, el acceso equitativo a los bienes y servicios urbanos, es decir: la calidad de vida de los vecinos.

Convenios, concertaciones, parcelas atípicas, áreas especiales,son instrumentos que seguirán vigentes.

¿Cuál es la garantía de que ahora sí! vamos a respetar este “Plan”, si el mismo instrumento jurídico que lo aprueba establece el modo de modificarlo?

El Debate necesario (¿obligatorio?)

Esta ordenanza y la voluntad política enunciada en los discursos mencionados y en el Plan de Metas, referidos a la necesidad de participación, consenso, diversidad de actores, actores relevantes aprovechando los recursos intelectuales, expertos y académicos con los que cuenta nuestra ciudad, representan una oportunidad única de comenzar a construir entre todos el modelo de ciudad que queremos.

La voluntad de participación en la toma de decisiones y en el diseño de las políticas públicas demostrada por la ciudadanía con la alta participación en la audiencia Pública de creación del Ente Biocordoba, el agradecimiento de los ponentes, la solicitud de continuidad, la calidad de las presentaciones y argumentos, el reconocimiento por parte de los Concejales de todos los bloques de que este es el camino para mejores decisiones afirmando desde el oficialismo que estas instancias  “realzan la calidad del Concejo que somos y que queremos ser”, reafirma la necesidad de implementar un proceso participativo para la elaboración de un Plan de Ordenamiento el "Modelo de la ciudad deseada".

Así, una Audiencia Pública convocada por el Concejo Deliberante a los fines de informar sobre el Plan de Ordenamiento Territorial y conocer la opinión de la ciudadanía, aparece como la instancia institucionalizada vigente más pertinente de implementar. A su vez, sería deseable que se desarrollen otros espacios de diálogo y concertación multisectorial, que tomando las opiniones y propuestas de la ciudadanía pueda analizar la problemática más en profundidad y con ello brindar insumos para el trabajo legislativo. La complejidad de la problemática merece que se le dedique tiempo de debate y maduración. 

Además la  COM establece claramente el deber de promover la planificación integral ... con una participación efectiva de sus vecinos, Debiendo promover y garantizar la participación política y social de los vecinos en el desarrollo de la política local.

Por otra parte, cabe afirmar que, al ser este un “Plan de Ordenamiento Territorial”, corresponde la obligatoriedad de presentación de Estudio de Impacto Ambiental y Audiencia Pública, según la Ley Provincial 10208, art. 15 e inciso 20 del Anexo I.

Mientras que si hablamos de “sostenibilidad” el marco jurídico nacional establece que el Ordenamiento Ambiental desarrolla  “la estructura del ordenamiento global del territorio”, y si bien esta ley se refiere a la escala de territorio nacional es indudable que las acciones sobre los territorios de cada ciudad pueden considerarse de la misma manera. Establece también que el proceso de ordenamiento deberá tener “en cuenta los aspectos políticos, físicos, sociales, tecnológicos, culturales, económicos, jurídicos y ecológicos de la realidad local”, que debe promover la participación social en las decisiones fundamentales del desarrollo sustentable (Ley General del Ambiente, art.10) por ello, la participación ciudadana deberá asegurarse, principalmente, en los procedimientos de evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados (LGA, art. 19). 

Sin duda,  este  Plan de Ordenamiento para la ciudad debe hacerlo.

Además, el mismo documento presentado establece que los procesos de actualización que deberán ser periódicos, “serán sometidos al mismo procedimiento de participación y aprobación del presente”, sin embargo no se menciona cuáles son esos procedimientos.

Desde la Red Nuestra Córdoba, esperamos que este primer análisis contribuya a la conformación de espacios de debate y participación sobre esta cuestión fundamental para la construcción de una ciudad justa, democrática y sustentable.

Análisis del documento “Bases para el Ordenamiento Territorial”

Acompaña a esta ordenanza un documento: “Bases para el Ordenamiento Territorial del Área intermedia y Periférica de la Ciudad de Córdoba”, donde se destaca la importancia de los sistemas de Información Geográfica para la realización de este trabajo. 

En este documento se hace mucho hincapié en la necesidad de adecuar la normativa obsoleta de la década del 80, aunque tuvo muchas modificaciones, algunas de las cuales formaron parte del Plan de Metas de la Gestión anterior.  También se resalta de manera repetida, en el documento y en los discursos de los funcionarios la condición de la ciudad que tenemos, anárquica, no planificada, dispersa, desordenada y conflictiva... la “ciudad real” que ha quedado muy lejos de los parámetros de ordenamiento previstos y vigentes. Entonces vamos a cambiar las normas, para adecuarlas a esta realidad.

Establece un principio: Ciudad compacta, previsible, sostenible 

¿cómo se definen estos conceptos? ¿Cuáles son los indicadores que darán cuenta de estas cualidades? Un Plan debiera tener estas cuestiones claramente establecidas, para asegurar el monitoreo y evaluación de su eficacia.

Asegura este documento que “el Plan” tiene 5 componentes 

• Modelo Deseado (aunque no aclara, deseado por quiénes)
• Zonificación
• Estructuración Vial y Espacio Público
• Áreas de Desarrollo Particular, de interés para el desarrollo de futuros planes especiales
• Normas y Procedimientos

¿Todo esto podrá verse en la imagen de colores que es “el Plano”? 

No vemos las Normas y Procedimientos allí.

Sigue todo un proceso diagnóstico, para el cual indudablemente los sistemas de Información geográfica han sido invalorables como herramienta, pero hay procesos que no se ven desde el satélite, por mencionar solo algunas a modo de ejemplo: están referenciadas las “áreas servidas por cloacas” pero nada dice de la capacidad de carga, hogares servidos o la calidad de su funcionamiento; la “estructura económico-productiva” aparece sólo en función del suelo ocupado y no parece considerar la articulación funcional y las dinámicas de un sistema productivo en el marco de un plan de desarrollo local.

Llama la atención que en el sistema tributario se refiere a los valores de la tierra exclusivamente y no a lo específicamente tributario en relación al Desarrollo Urbano, tasas, alícuotas, criterios de imposición, la eficiencia de la recaudación, el impacto económico en los contribuyentes los  niveles de cobrabilidad, etc.

Luego de realizar un FODA (no sabemos quienes lo realizaron, hubiera podido ser una instancia enriquecida con la participación de actores diversos) pasa a los problemas críticos, la pag. 34 es en sí misma un problema, con un listado incompleto  de problemas críticos  pasa directamente a la propuesta.

Cinco lineamientos para alcanzar el modelo deseado y 

una propuesta de Intervenciones organizadas en 6 ejes:

• Obras sobre la Red Vial , sin ninguna mención al Plan de Movilidad 
• Menciona el Espacio Público solo como Espacios Verdes  pero sin proponer una intervención clara
• Sobre el Sistema de Espacios “Libres” aunque no aclara libres de qué, si son espacios no construidos o sin uso , sin considerar tampoco los servicios ambientales (o su rol frente al Cambio Climático) propone la localización de patrones algunos existentes (8133) y otros nuevos. Detallando las características de cada uno de ellos. No se sabe si estos patrones pasarán a formar parte de la 8133 o si quedarán solo en este “Plan”.
• En el Sistema de asentamientos está compuesto por los usos residencial, comercial (Ord. 8256) e industrial (8133)
• Determina áreas de desarrollo futuro, donde incluye urbanización diferida y usos periurbanos productivos (no se entiende por qué es futuro)
• Áreas particulares, algunas ya existentes, espacios de Promocion Urbana (APU, existen por Ord. 8256, art. 81), de Refuncionalización (8256) y de urbanización prioritaria.
• Y todo esto está sintetizado en “El Plano”, como herramienta síntesis, sin embargo, las referencias sólo se circunscriben a los patrones de la Ord. 8133 .  

Entonces 

¿Es un listado de intervenciones?

¿Es un Plan de Ordenamiento o es simplemente una relocalización de los patrones de uso del suelo establecidos por Ord. 8133? Es decir, simplemente una modificación de la 8133.

Cabe aquí acotar que este Plan, incluye todas las modificaciones a la Ord. 8133 del proyecto de modificación presentado por la gestión anterior y que nunca fue aprobado.

Enumera finalmente los instrumentos de gestión, todos existentes, Areas de Promocion Urbana, Convenios Urbanísticos (Ord. 12077), Transferencia de edificabilidad (Ord. 8256), Factor de Planeamiento (Ord. 8256) y Reserva de Inmuebles (Ord. 12614).

Los mismos instrumentos que nos trajeron a la situación actual. ¿No hay propuesta de modificación para ellos?

Finalmente el documento Base, considera necesario establecer los mecanismos de revisión y evaluación periódica, con transparencia, participación y consenso pero el Plan presentado para su aprobación, no los establece

… porque es solo un Plano.